Recomendação

1. A 1ª Comissão Permanente apreciou o 8.º Relatório de Monitorização do processo da Reforma Administrativa de Lisboa, anexo à proposta 654/CM/2017, tendo aprovado por maioria, em 7 de fevereiro de 2018, o seu parecer, cujas conclusões se extraem os seguintes aspectos:

1.1 Situações implementadas que ainda carecem de correção e clarificação
1.1.1 Decorridos quatro anos da Reforma Administrativa importa regressar à Proposta 915/CM/2013, que aprovou o elenco das missões de interesse geral e comum a toda ou parte significativa da cidade, bem como dos espaços, das vias e dos equipamentos de natureza estruturante para a cidade ou para execução daquelas missões, à luz da evolução e dinâmica da cidade, bem como da experiência adquirida.
A este respeito importa reconhecer a necessidade de ajustar e corrigir situações em que, por exemplo, no caso de determinadas vias consideradas estruturantes, pela sua especificidade, (como será o caso, nomeadamente, da Avenida da Liberdade e do Eixo Central) a competência da limpeza, da manutenção dos espaços verdes existentes, manutenção e conservação dos pavimentos pedonais, do mobiliário urbano e da sinalização horizontal e vertical, deverá pertencer a uma única entidade.
Ainda a este respeito, deve equacionar-se a permanência de alguns espaços ou equipamentos como estruturantes, bem como identificar outros em que se justifique a sua inclusão neste elenco.
Por outro lado, importa ainda que seja feita uma definição da fronteira entre obras de natureza estruturante e não estruturante, nos equipamentos que transitaram para as Junta de Freguesia, de forma fina e pragmática, sob pena de, por inação, quer das Juntas, quer da Câmara, os equipamentos se degradem e alguns equipamentos e serviços se possam encerrar. Acresce que, muitos dos equipamentos instalados, nomeadamente em escolas, equipamentos desportivos e culturais, ultrapassaram já o seu período normal de vida, o que determinará a sua substituição a médio prazo. Esta circunstância deve ser clarificada, tendo em conta que, no espírito da Reforma, estas verbas nunca foram contempladas.

1.1.2 Com respeito aos autos de efetivação de transferência de competências, assinados a 10 de março de 2014, entre a Câmara Municipal de Lisboa e as Juntas de Freguesia, importa salientar a necessidade de se proceder à sua revisão, designadamente dos seguintes equipamentos:

• Viaturas
• Sinalização vertical

Uma parte significativa dos equipamentos de limpeza urbana, designadamente varredoras, lavadoras, autotanques e veículos ligeiros e pesados de transporte de mercadorias, foram transferidos em estado limite da sua vida útil, quando não para além da mesma, com custos de manutenção e conservação elevados, sendo que alguns deles já não se encontram em atividade, seja por impossibilidade de reparação (falta de peças), seja por a mesma se tornar financeiramente inviável.
Acresce que a Câmara Municipal ao ter repartido a competência de limpeza e varredura da cidade nas 24 freguesias, ficando o Município com a remoção, procedeu à distribuição de tais equipamentos pelas Juntas de Freguesia. Ora, como facilmente se compreenderá a decisão que levou a tal repartição, para além de se ter revelado de extrema importância para a cidade e para os objetivos que a Reforma visou atingir, exige uma reformulação e incremento dos meios e equipamentos colocados, quer à disposição da Câmara Municipal, quer das Juntas de Freguesia.
No que concerne à sinalização vertical, segundo o Decreto Regulamentar n.º 22-A/98, de 1 de outubro, os sinais de trânsito que não estivessem conforme a legislação em vigor, deveriam ter sido substituídos até ao dia 1 de janeiro de 2002. Porém a quando da Reforma Administrativa da Cidade de Lisboa a CML ainda não tinha procedido a substituição integral dos sinais que não cumpriam a legislação. Assim sendo, justifica-se a elaboração de aditamento aos autos de modo a prever a entrega pela Câmara Municipal de nova sinalização, em conformidade com a legislação em vigor, sempre que tal situação se verifique.

1.1.3 O desenvolvimento global da cidade, nomeadamente, com o acréscimo de atividades várias na cidade, sejam elas de natureza recreativa, cultural, desportiva e social, bem como o aumento significativo do turismo gerou necessidades que não eram, de todo, previsíveis à data da Reforma Administrativa.
Entre tais necessidades, é hoje absolutamente pacífico o reconhecimento da necessidade do reforço dos serviços de limpeza pela cidade e, particularmente, nas zonas de maior pressão turística e noturna. A este respeito as Juntas de Freguesia têm vindo a procurar responder de acordo com os meios que têm ao seu dispor, que urge reconhecer são manifestamente insuficientes para fazer face às atuais necessidades da cidade.
Acresce ainda que a cidade dispõe hoje de um conjunto de novos e renovados equipamentos, à disposição dos cidadãos, que não existiam ou estavam inativos, à data da Reforma, razão pela qual não foram previstos os respetivos custos de funcionamento, manutenção e conservação.
Ora, hoje, já em funcionamento e contribuindo para mitigar as assimetrias na distribuição destes equipamentos pela cidade, que se verificava antes da Reforma, muitas das Juntas de Freguesia estão a assumir estes custos, não previstos, em nome da valorização do seu território e da melhoria da qualidade de vida das suas populações.
Estas situações, supervenientes em relação à data da Reforma Administrativa, são suscetíveis de criar desequilíbrios económico-financeiros nas Juntas de Freguesia, o que urge colmatar, no momento atual, através do estabelecimento de contratos interadministrativos a outorgar entre o Município e as Freguesias com vista à salvaguarda e necessária articulação dos interesses dos cidadãos, no respeito e consideração pela coesão social e preservação da qualidade do ambiente urbano.

1.2 Nova geração de Contratos de Delegações de Competências
Considerando o sucesso da implementação da Reforma Administrativa da Cidade de Lisboa, quer a Câmara Municipal, quer as Juntas de Freguesia entraram agora numa nova fase de governação.
Os cidadãos de Lisboa exigem e aspiram hoje, com todo o direito e legitimidade, a um melhor e mais eficaz serviço público.
Assim, a colaboração entre o Município e as Juntas de Freguesia deve não só ser reforçada em termos quantitativos, mas também qualitativos, o que determina o estabelecimento de novos instrumentos de governação, implicando uma melhor e mais adequada parceria entre ambas, que visem dar uma resposta mais célere e eficaz às novas necessidades da cidade e exigências das populações.
Do mesmo modo, as novas atribuições e competências das Freguesias, determinaram um aumento do seu quadro de pessoal e de trabalhadores com as consequentes necessidades em termos de espaço físico. Estas situações têm vindo a ser resolvidas, nomeadamente, com a entrega de novos espaços para sede das Freguesias ou dos seus serviços administrativos, sendo que noutros casos a solução passou/passará necessariamente pela realização de obras de reconversão e adaptação dos espaços existentes, como são exemplos os casos referidos no relatório de monitorização das freguesias de Belém e Benfica.
Acresce que, a resposta das Juntas de Freguesia às novas necessidades e premências exige em muitos casos uma resposta célere, ainda que devida e obrigatoriamente fundamentada.
Em determinadas situações, esta resposta está dependente da colaboração da Câmara Municipal, a qual está ela própria limitada, por circunstâncias várias, que impede a prestação de tal apoio e colaboração, em tempo útil adequado.
Assim, justifica-se que seja estabelecida uma autorização prévia genérica por parte da Assembleia Municipal à Câmara Municipal para outorgar novos contratos de delegação de competências e acordos de execução.
A deliberação da Assembleia que venha a conferir tal autorização, deve ela própria estabelecer as áreas, os objetivos, o montante máximo e limites dos contratos e acordos e os termos precisos da efetiva e tempestiva fiscalização dos mesmos, de modo a ser garantida a necessária transparência e rigor, acautelando o interesse público.

1.3 Alteração à legislação em vigor
No quadro da Reforma Administrativa da Cidade de Lisboa, aprovada pela Lei n.º 56/2012, de 8 de Novembro, foi definido um regime especial de financiamento das freguesias de Lisboa, mediante a afetação de recursos financeiros em montante definido (artigo 17.º, n.º 1) e a acrescer aos montantes já definidos de acordo com a Lei n.º 73/2013, de 3 de Setembro, a atualizar de acordo com o índice de preços do consumidor - anual, da Área Metropolitana de Lisboa (artigo 17.º, n.º 2).
Pese embora o artigo 17.º, n.º 1 da Lei n.º 56/2012, de 8 de Novembro ter sido objeto de alteração pela Lei n.º 85/2015, de 7 de Agosto, aumentando os valores a distribuir para cada freguesia, os mesmos não se revelam ainda suficientes para a atividade das Freguesias de Lisboa, impondo-se o seu ajustamento.
Com efeito, as alterações legislativas efetuadas, na sequência da Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro, dotaram as Juntas de Freguesia de um conjunto de meios e recursos para a execução das suas novas competências, no entanto, o desenvolvimento global da cidade, nomeadamente, o acréscimo de atividades várias na cidade, sejam elas de natureza recreativa, cultural, desportiva e social, bem como o aumento significativo do turismo gerou necessidades que não eram, de todo, previsíveis à data da Reforma.
Estas novas atribuições e competências das Freguesias, determinaram uma alteração substancial das suas funções, do seu quadro de pessoal e de colaboradores, da sua estrutura e organização administrativa, bem como da sua realidade económico-financeira.
Ao nível dos recursos humanos importa acentuar o combate à precariedade laboral e assegurar às freguesias de Lisboa os meios legais para obviarem a esta prática, designadamente no recrutamento de pessoal e na aplicação do PREVPAP. De igual forma se deve ter em conta o cenário, em execução, de descongelamento de carreiras e aumentos remuneratórios, pelo que os valores fixos do artigo 17.º, n.º 1 da Lei n.º 56/2012, de 8 de Novembro se revelarão, a curto prazo, ainda mais insuficientes.
Por touro lado, os eleitos locais, em especial ao nível dos órgãos executivos das freguesias, têm estatuto e remunerações inadequadas ao exercício cabal das competências das Juntas de Freguesia de Lisboa. Em resposta ao reforço das competências das freguesias, a Lei n.º 7-A/2016, de 30 de Março, alterou o artigo 27.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alargando a possibilidade de exercício do mandato em permanência a mais membros do órgão executivo das freguesias.
No âmbito da análise do 8.º Relatório de Monitorização da Reforma Administrativa, e já em momentos anteriores, os Presidentes de Junta de Freguesia sublinharam a necessidade de revisão do estatuto destes autarcas, particularmente no que respeita às freguesias de Lisboa, atento o seu estatuto particular.
De igual forma reclamaram de um regime diferenciado de delegação e subdelegação de competências nos restantes membros das Juntas de Freguesia e nos Dirigentes dos Serviços, possibilidade certamente não prevista na Lei pelo facto de não se olhar com a devida atenção para as freguesias de maior dimensão, que já podem dispor nos seus quadros de pessoal dirigente.
Considerando esta realidade, e sem prejuízo de novas competências que venham a ser atribuídas ou delegadas nas Juntas de Freguesia, na sequência do projeto de descentralização da Administração Central, justificam-se as seguintes alterações à legislação em vigor:

• Ajustamento dos recursos financeiro previsto na Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro, na sua redação atual, de modo a serem compreendidas as alterações e ajustes identificados como considerados necessários, em função, nomeadamente, das questões identificadas neste parecer;
• Reforço das verbas previstas na Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro, na sua redação atual, de modo a serem compreendidas as alterações decorrentes da regularização de vínculos precários na administração pública, bem como o descongelamento das carreiras;
• Reforço e clarificação das competências próprias das Juntas de Freguesia previstas na Lei n.º 56/2012, de 8 de novembro, na sua redação atual, como forma de se aprofundar o ímpeto descentralizador em que Cidade de Lisboa foi pioneira no país;
• Revisão do estatuto dos eleitos locais das freguesias de Lisboa, nomeadamente no que respeita a delegação de competências do Presidente nos vogais e pessoal dirigente, alargamento do exercício dos mandatos em regime de permanência e estatuto remuneratório.

2. Face ao exposto, a 1ª Comissão Permanente propõe ao plenário da Assembleia Municipal que aprove as seguintes recomendações à Câmara:

2.1 Elaboração de proposta, pela Câmara Municipal, com vista à alteração da Proposta 915/CM/2013, visando a revisão do elenco das missões de interesse geral e comum a toda ou parte significativa da cidade, bem como dos espaços, das vias e dos equipamentos de natureza estruturante para a cidade, de acordo com o referido em 1.1 das conclusões do presente parecer;

2.2 A clarificação do conceito de "intervenções de manutenção e conservação em equipamentos cuja gestão for alvo de transferência e que se revistam, pela sua dimensão, de carácter estrutural, deverão ser da responsabilidade da CML" (Ponto 6ª do Parágrafo E. Disposições Finais da versão consolidada da Proposta 915/CM/2013), evitando a existência de conflitos negativos ou positivos de competências entre a Câmara Municipal e as Juntas de Freguesia que afetem a qualidade de vida das populações;

2.3 A Câmara Municipal deverá proceder aos correspondentes aditamentos aos autos de efetivação de transferência de competências, por forma a compreender a substituição e reforço dos materiais e equipamentos transferidos, que se revelaram defeituosos ou obsoletos, designadamente na área da limpeza urbana e prevendo o fornecimento da sinalização vertical que se mostre necessária ao cumprimento da legislação e regulamentos aplicáveis;

2.4 A correção de insuficiências ao nível das instalações próprias de cada Freguesia e da sua adequação para o exercício das competências que lhes foram transferidas, designadamente em matéria administrativa e da prestação de serviços higiene urbana (designadamente quanto às Freguesias de Belém, Benfica e Parque das Nações;

2.5 Celebração de contratos interadministrativos entre a Câmara Municipal de Lisboa e as Freguesias, com vista à salvaguarda e necessária articulação dos interesses dos cidadãos, no respeito e consideração pela coesão social e preservação da qualidade do ambiente urbano, designadamente nas áreas da higiene urbana e dos equipamentos que estão hoje sob gestão das Juntas, não contemplados nos autos de transferência, quer por inatividade ou inexistência, quer por estarem então onerados por contratos de concessão;

2.6 Deve a Câmara Municipal propor à Assembleia Municipal o estabelecimento de autorização prévia genérica para outorgar, com as Juntas de Freguesia, contratos de delegação de competências e acordos de execução, estabelecendo as áreas, os objetivos, o montante máximo e limites dos contratos e acordos e os termos precisos da efetiva e tempestiva fiscalização dos mesmos, de modo a ser garantida a necessária transparência e rigor, acautelando o interesse público.

Lisboa, 14 de fevereiro de 2018

A Presidente da 1.ª Comissão

(Irene Lopes)

A Deputada-Relatora O Deputado-Relator (Inês Drummond) (Luis Newton)