Assembleia Municipal de Lisboa
Proposta 180/CM/2017 - Aprovar o Programa de Renda Acessível
30-05-2017

Entrada: 4 de Maio de 2017
Agendada: 143ª reunião, 30 de Maio de 2017
Debatida e votada: 30 de Maio de 2017
Resultado da Votação: Aprovada por Maioria, com o aditamento introduzido pela Câmara Municipal, no Relatório anexo à Proposta nº 180/CM/2017, com a seguinte votação: Favor: PS/ PAN/ PNPN/ 6 IND – Contra: BE - Abstenção: PSD/ PCP/ CDS-PP/ PEV
Ausência do Grupo Municipal do MPT nesta votação
Tem parecer: 1ª e 3ª CP
Passou a Deliberação: 168/AML/2017
Publicação em BM:3º Suplemento ao BM 1217

P R O P O S T A N.º 180/2017

Assunto: Aprovar o Programa de Renda Acessível

Pelouros: Habitação, Urbanismo e Finanças

Serviços: DMHDL, DMU, DMGP e DMF

Considerando que:

1. O Direito à Habitação se encontra consagrado no artigo 65º da Constituição da República Portuguesa, prevendo-se que, todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar;

2. Constituem atribuições nucleares dos municípios, entre outros, o ordenamento do território, urbanismo, a habitação e, em geral, a ação social e a promoção do desenvolvimento local, conforme previsto na Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro;

3. Os objetivos fixados no Programa de Governo da Cidade 2013-2017, no Programa Local de Habitação (2009), no Plano Diretor Municipal (2012) e nas medidas propostas na Carta Estratégica de Lisboa 2010-2024, visam, entre outros, tornar a cidade de Lisboa cada vez mais atrativa para residir, com preços acessíveis para os vários escalões de rendimento familiar e consequente rejuvenescimento de população;

4. Foram efetuados estudos sobre a procura de habitação em Lisboa, de modo a propor oferta adequada à dimensão e composição das famílias, às suas distintas fase de vida familiar e profissional, aos diversos níveis de rendimento familiar, com especial atenção àqueles que não conseguem aceder aos preços de mercado de habitação;
5. Se verificou, que o concelho de Lisboa apresenta falhas de mercado significativas no imobiliário residencial, e em particular, no mercado de arrendamento habitacional, nomeadamente:
a) Disparidade entre preços da habitação e capacidade financeira da maior parte das famílias, quer sejam famílias que já residem em Lisboa, quer das que gostariam de residir, ou voltar a residir nesta cidade;
b) Oferta insuficiente em número para a dimensão da procura existente e prevista;
c) Inadequação das características das habitações disponíveis e ou do habitat às características e necessidades das famílias;

6. Por outro lado, foi evidenciada a necessidade de mobilização dos agentes do mercado imobiliário, construção e setor financeiro para assegurar a promoção de habitação com subordinação ao interesse geral e o acesso a habitação própria ou arrendada;

7. As principais razões para a escolha do modelo de colaboração com operadores privados, regulado pela Lei e por contrato, centram-se na necessidade de juntar à capacidade técnica e financeira do Município de Lisboa, a de operadores do sector da habitação, quer em termos de conhecimento técnico, aumentar a capacidade de produção em várias frentes simultâneas e de gestão de habitação, quer em termos de capacidade de angariação de recursos financeiros essenciais à concretização dos investimentos previstos;

8. O Município de Lisboa dispõe de diversos tipos de recursos e instrumentos de intervenção com impacto relevante para promover, direta ou indiretamente, a oferta de habitação com preços acessíveis para famílias de rendimentos intermédios que não conseguem pagar os atuais preços de mercado sem comprometer outras componentes essenciais do seu orçamento familiar;

9. Urge proceder ao aproveitamento socialmente útil do património imobiliário do Município, nomeadamente seus dos edifícios devolutos e que sejam adequados a esta finalidade, a grande maioria localizados em zonas centrais da Cidade, dos seus terrenos urbanizáveis, bem como dos equipamentos e infraestruturas desses espaços, através de um planeamento urbanístico que garanta soluções coerentes e harmoniosas entre as operações imobiliárias e todos os demais aspetos funcionais, económicos, financeiros, demográficos, sociais, culturais e ambientais;

10. No sentido de garantir preços acessíveis à habitação e sustentabilidade financeira às operações destinadas à construção e reabilitação de habitação, além dos recursos patrimoniais a afetar, cumpre ao Município convocar outros instrumentos de intervenção, nomeadamente ao nível dos benefícios fiscais, reduções ou isenções tributárias;

11. É neste contexto que se insere o “Programa Renda Acessível” do Município de Lisboa, um Programa, cuja conceção, tem por subjacentes aquelas finalidades, destacando-se as suas virtualidades intrínsecas por, simultaneamente, permitir a prossecução de objetivos nos domínios do ordenamento do território e urbanismo, da habitação, da função social e da promoção do desenvolvimento local;

12. O “Programa Renda Acessível” assume-se, assim, como um dos eixos estruturais e transversais de uma política pública municipal de habitação, através da requalificação e revitalização do “parque habitacional” da Cidade, possibilitando às pessoas, presentes e vindouras, em particular aos mais jovens, o acesso a uma habitação condigna, de forma gradual e social e financeiramente sustentável;

13. Repovoar e rejuvenescer Lisboa, possibilitando o acesso a habitações condignas, designadamente aos mais jovens, constitui o “lema” marcante do “Programa Renda Acessível”, razão pela qual é reforçada a oferta de equipamentos para a infância nas áreas de intervenção;

14. Se estima que a afetação de património imobiliário atualmente prevista permitirá promover a reabilitação de 370 fogos e a construção de 8.788 fogos novos, ou seja uma oferta total perto de 9.150 fogos, dos quais cerca de 70%, entre 6.000 a 6.400 fogos serão disponibilizados para arrendamento acessível;

15. Foi definido o universo dos beneficiários do Programa Renda Acessível, com base no estudo do rendimento disponível das famílias e das suas necessidades habitacionais, nas falhas de mercado habitacional diagnosticadas no concelho de Lisboa, no enquadramento e nos objetivos definidos para este Programa, bem como na experiência e população alvo de outro programas habitacionais do Município,

16. Genericamente, sem prejuízo de outros requisitos definidos no Programa, os beneficiários são famílias de rendimentos intermédios, que residem ou desejam residir em Lisboa, que não conseguem aceder aos preços de mercado de habitação adequada às suas necessidades e que não são elegíveis para outros programas habitacionais municipais ou do Estado que permitam concretizar o Direito à Habitação pela oferta habitação pública, sem prejuízo da possibilidade de conjugação com apoios públicos do lado da procura, nomeadamente com o Programa Porta 65 ou outros, podendo candidatar-se a habitações de renda acessível desde que a respetiva renda mensal não seja superior a 35%, nem inferior a 10%, ao valor do rendimento disponível médio mensal da família em causa;

17. Para a prossecução destes objetivos e das responsabilidades públicas municipais não existem modelos de intervenção e de gestão normativa ou paradigmaticamente pré-definidos e, muito menos, normativamente prescritivos e fechados, sendo os mais recentes instrumentos legislativos em áreas fundamentais, como a política dos solos e a reabilitação urbana disso exemplos sintomáticos;

18. O Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, na sua redação atual, partindo de um conceito amplo de reabilitação urbana, elege como eixo central a diversificação dos modelos de gestão das intervenções de reabilitação urbana, abrindo novas possibilidades de intervenção aos municípios e aos operadores económicos privados que pretendam colaborar com aqueles, quer ao nível programático, quer, designadamente, ao nível da execução dos planos urbanísticos de revitalização, modernização e desenvolvimento da urbe;

19. A Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto, que aprova o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais, vem também estimular a adoção pelos municípios de diversos modelos de intervenção e gestão, que variam entre a execução direta pelos próprios municípios, a execução indireta por meio de entidades empresariais locais podendo estas empresas locais de promoção do desenvolvimento local e regional ter por objeto a promoção, manutenção e conservação de infraestruturas urbanísticas e gestão urbana, a renovação e reabilitação urbanas e gestão do património edificado, a promoção e gestão de imóveis de habitação social e, ainda, a promoção do desenvolvimento urbano;

20. No âmbito do atual quadro legislativo, o sector privado, tem vindo a ser intencional e decisivamente convocado a colaborar com os municípios na execução de planos urbanísticos de revitalização das cidades, colaboração essa que pode ser enquadrada e estruturada de vários modos e formas, constituindo, aí, a “concessão da reabilitação urbana” um dos modelos mais proeminentes;

21. Em harmonia com o regime da reabilitação urbana, está o do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, que estabelece o regime jurídico da urbanização e edificação (RJUE), na redação atual, ao referir-se expressamente às obras de edificação ou de demolição e aos trabalhos promovidos por entidades concessionárias de obras ou serviços públicos, quando se reconduzam à prossecução do objeto da concessão;

22. De igual modo, a Lei n.º 31/2014, de 30 de Maio (Lei que estabelece as bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, designada por “Lei de Bases da Política de Solos”), e o Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de Maio, que desenvolve estas bases gerais, oferecem diversas possibilidades alternativas de intervenção e uso do solo, permitindo, por exemplo, que o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais possam constituir direitos de superfície sobre bens imóveis integrantes do seu domínio privado para a prossecução de finalidades de política pública de solos;

23. Sem renunciar à inderrogável e exclusiva responsabilidade pública de definição do uso do solo, através de instrumentos de planeamento urbanístico, aqueles diplomas admitem e permitem que a edificabilidade possa ser objeto de direitos subjetivos autónomos do solo, nomeadamente para viabilizar a transferência de edificabilidade;

24. Os bens imóveis do domínio privado das autarquias locais, tal como os do Estado e das regiões autónomas, podem, pois, ser afetos à prossecução de finalidades de política pública de solos, com vista, designadamente, à regulação do mercado do solo e à realização de intervenções públicas ou de iniciativa pública, nos domínios da habitação e da reabilitação e regeneração urbana, assim como da execução calendarizada de programas públicos e de planos urbanísticos;

25. Neste contexto, ao nível dos instrumentos de execução dos planos, os municípios (e igualmente o Estado e as regiões autónomas) podem adquirir ou alienar bens imóveis para prossecução de finalidades de política pública de solo que salvaguarde o interesse público e concorra para concretizar o Direito à Habitação;

26. Para a consecução desta finalidade, no quadro de uma já consolidada autonomia pública contratual, aqueles instrumentos legislativos, à semelhança do regime da reabilitação urbana, assumem-se normativamente abertos à adoção de diversos modelos jurídicos concretos de intervenção e gestão do espaço urbano e urbanizável, incluindo através de contratos mistos, de coligação de contratos ou de união de contratos e, portanto, através da adoção de modelos diversificados e até mistos – e não modelos únicos - na gestão do domínio privado municipal, sempre no âmbito da implementação/execução de políticas públicas e, consequentemente, visando a prossecução de atribuições que a lei defere às entidades públicas, em particular, no caso, aos municípios;

27. Entre todos as figuras contratuais possíveis, para além do direito de superfície, todos os supra identificados diplomas legais, para a implementação das políticas públicas de reabilitação e de intervenção e gestão urbanísticas, elegem como figuras contratuais preferenciais os modelos contratuais de direito público, desde logo a genericamente designada por concessão de urbanização, como a remissão para o regime procedimental e substantivo do Código dos Contratos Públicos (CCP), remetendo-se para o regime de formação das concessões de obras públicas (e de serviços públicos) e para o respetivo regime substantivo;

Considerando ainda que:

28. Num quadro previamente estudado, analisado e ponderado de vantagens e desvantagens entre a possível adoção de diversas figuras contratuais, incluindo a do direito de superfície, se conclui que a adoção de um modelo contratual de direito público assegura, de forma mais adequada e consistente, a implementação do “Programa Renda Acessível”, surgindo aqui a concessão de obra publica, como a figura juridicamente mais apetrechada, para, no plano procedimental e no plano substantivo, garantir a prossecução duradoura e económica e financeiramente sustentada deste Programa, bem como e salvaguarda do interesse público;

29. Na qualidade de obra pública, para além da isenção de controlo prévio, ficará sujeita ao regime jurídico das isenções e benefícios tributários previstos nos regulamentos e demais legislação em vigor;

30. A noção de concessão de obras públicas constante do Código dos Contratos Públicos, sendo aí definido como o contrato pelo qual o cocontratante se obriga à execução ou à conceção e execução de obras públicas, adquirindo em contrapartida o direito de proceder, durante um determinado período, à respetiva exploração, e, se assim estipulado, o direito ao pagamento de um preço (cf. artigo 407.º, n.º 1 do CCP);

31. Esta noção está em linha com a definição da Diretiva 2004/18/UE e da Diretiva 2014/23/EU, que elegem como elemento essencial do conceito e do respetivo regime a transferência de risco para o concessionário, em paralelo com o artigo 413.º do CCP;

32. Para este efeito, o concessionário assume o risco de exploração quando, em condições normais de exploração, não há, de antemão, a garantia de que recupere os investimentos efetuados ou as despesas suportadas no âmbito da exploração das obras ou dos serviços que são objeto da concessão, envolvendo o risco transferido para o concessionário uma exposição real à imprevisibilidade do mercado, o que implica que quaisquer perdas potenciais incorridas pelo concessionário não sejam meramente nominais ou insignificantes;

33. A propriedade dos imoveis reabilitados ou construídos afetos ao Programa da Renda Acessível não é do Concessionário, adquirindo este apenas a concessão, ou seja, o direito de construir/reabilitar e de gerir os imoveis que integram o estabelecimento da Concessão, os quais pertencem ao concedente, o Município de Lisboa, e para este devem ser devolvidos no fim da concessão;

34. A concessão, como modelo contratual de direito público, assegura e garante jurídica e funcionalmente o exercício, pelo Município, durante todo o período de execução do “Programa Renda Acessível”, de poderes que lhe permitem salvaguardar, de forma estável e equilibrada, o interesse público que justifica a sua conceção e implementação;

35. Em síntese, o investimento, os riscos de gestão e exploração, incluindo os de construção, cabem igualmente àqueles; que os imóveis, finda a concessão, revertem, no todo ou em parte e gratuitamente para o Município, podendo estabelecer-se a obrigação de serem renovados imediatamente antes final da concessão; que está sempre salvaguardada a intervenção do Município, para assegurar a estabilidade e ajustamento do “Programa Renda Acessível”, incluindo, se necessário, o sequestro e o resgate da concessão e das respetivas rendas; que a concessão se afigura mais atrativa ao investimento e ao risco dos operadores privados e das eventuais entidades financiadoras, por facultar o direito de explorar os imóveis em regime de exclusivo durante a concessão, por potenciar e permitir uma legítima remuneração por essa exploração, de forma a amortizar o investimento na construção e/ou reabilitação e, por fim, por possibilitar uma equilibrada partilha de riscos e de benefícios;

Temos a honra de propor que a Câmara Municipal delibere aprovar e submeter à Assembleia Municipal ao abrigo das alíneas, i) m) e n) do nº 2 do artigo 23º conjugado com o disposto na alínea k) do nº2 do artigo 25º, ambos da Lei nº 75/2013 de 12 de setembro, na sua redação atual aprovar o Programa de Renda Acessível, melhor definido no relatório em anexo à presente proposta, que faz parte integrante da mesma, e nos termos acima expostos.

Lisboa, 20 de Abril de 2017

Anexo: Relatório “Programa Renda Acessível”
A Vereadora Paula Marques
O Vereador João Paulo Saraiva
O Vereador Manuel Salgado

Documentos

  • Proposta 180/CM/2017 com transcrição do debate em câmara
  • Relatório "Programa Renda Acessível - Município de Lisboa"
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Documento em formato application/pdf Proposta 180/CM/2017 e Anexos2864 Kb
Documento em formato application/pdf Relatório "Programa Renda Acessível - Município de Lisboa"4459 Kb